Estructura de los presupuestos de las Haciendas locales

La coexistencia de tres Haciendas Públicas (la estatal, la de las Comunidades Autónomas, y las de las Entidades locales) en un mismo ámbito territorial obliga a establecer criterios de asignación de los recursos del sector público en relación a las funciones que, cada una de ellas, debe cumplir. Enfocada tal cuestión desde el punto de vista de la racionalidad económica conviene recordar que, tradicionalmente, se vienen distinguiendo cuatro grandes funciones que el sector público debe cumplir: a) la asignativa o de provisión de servicios públicos; b) la redistributiva de la renta y de la riqueza; c) la estabilizadora del empleo, de los precios y de las magnitudes de la balanza de pagos, y d) la de crecimiento o desarrollo sostenido. Correspondiendo estas tres últimas al Estado central, y compartiéndose la primera por éste y por las diversas instancias subcentrales, desde un plano teórico, ha de resolverse qué competencias concretas corresponden a cada uno de los niveles de gobierno. Establecidas las competencias, es preciso asignar a las Haciendas subcentrales los recursos precisos para atender el nivel de gasto que aquellas competencias comportan; para lo que, también desde el plano teórico, caben dos alternativas: un sólo sistema impositivo (de cuyos rendimientos se nutren tanto la Hacienda central como las Haciendas subcentrales), o sistemas impositivos diferenciados. Naturalmente, cada una de estas dos grandes categorías admite, a su vez, múltiples subclasificaciones.

La organización territorial del Estado en Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios (art. 137 C.E.), a todos los cuales se reconoce y garantiza autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, la Constitución sólo determina los ámbitos materiales de la actividad pública que son competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas (arts. 148-149 C.E.), mientras que respecto de las Entidades Locales el constituyente se remite al legislador ordinario para que por éste se concreten las competencias que deben asignárseles. Por ello, la Constitución garantiza a las Comunidades Autónomas «autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias» (art. 156 C.E.), estableciendo, desde la propia Constitución, el cuadro de los recursos que habrán de nutrir la Hacienda Autonómica (art. 157 C.E.); mientras que, respecto de las Haciendas Locales se remite, también en este punto, el constituyente al legislador ordinario, aunque eso sí, imponiéndole que «las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas» (art. 142 C.E).

El principio de suficiencia podría reducir la cuestión a garantizar a los Entes Locales autonomía en el gasto, procediendo la totalidad de sus ingresos de participación o asignación de las Haciendas estatal y autonómica; pero la Constitución ha señalado que la suficiencia no puede ser entendida en este sentido, sino que las Haciendas Locales deben ser unas Haciendas Mixtas en las que, junto a esta asignación de recursos por vía de subvención o participación en las Haciendas estatal y autonómica, debe disponer de recursos propios, esto es, de ingresos tributarios gestionados autónomamente por el ente local.

Con respecto a los «tributos propios locales», el art. 31 C.E. reserva a la Ley el establecimiento de las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, imponiendo que el sistema tributario se fundamente en los principios de igualdad y progresividad, atendiendo a la capacidad económica de los sujetos pasivos. Por su...